החיטה צומחת שוב

עו"ד אליס אברמוביץ

אין פגיעה בחופש העיסוק, כל עוד פתוחה בפני בעל עסק האפשרות החלופית של הפסד כספי. זוהי, בכל אופן, עמדתו של בית המשפט העליון ביושבו כבג"ץ, בפסק דין שפורסם באוקטובר 2017, במסגרתו דחה את עתירתן של טחנות הקמח בישראל נגד שר הכלכלה והתעשייה, על כך שהן מחויבות לרכוש חיטה מתוצרת מקומית כדי לזכות בפטור ממכס לרכישת חיטה מיובאת .

טחנות הקמח בישראל נאלצות לרכוש חיטה כחול-לבן באיכות נמוכה ובמחיר גבוה, כדי לזכות בפטור ממכס, כשהן רוכשות חיטה זולה ואיכותית יותר מחו"ל. התקנה מיושמת באמצעות "נוהל קבלת רישיונות ליבוא חיטה למאכל" של משרד החקלאות, הכופה על יבואנים המבקשים לזכות ברישיון יבוא בפטור ממכס לקנות חיטה מקומית מחקלאים מקומיים, במחיר גבוה ממחיר השוק. הסדר זה מכונה "לינקג'" בלשון המקצוע.

שיעור החיטה מייצור מקומי הוא כ-15% מכלל הצריכה המקומית, שעה שהחיטה המיובאת תופסת כ-85% מכלל החיטה הנצרכת בישראל. הנוהל נתמך בטיעונים שונים, בהם הגנה על הייצור המקומי ושמירה על שטחים פתוחים (כלומר, הטענה שלולא גידול החיטה, בעיקר בנגב, היו השטחים הופכים שדות בור).
טחנות הקמח התקוממו נגד הסדר זה מטעמים שונים, בהם פגיעה בחופש העיסוק. בג"ץ פסל את בקשת טחנות הקמח מטעמים שונים, חלקם עקרוניים וחלקם פרוצדורליים. אך עוד לפני שנדונו טענות טחנות הקמח, גרסה כבוד השופטת ברק-ארז כי עצם הסעד אשר ביקשו טחנות הקמח – ביטול הסדר הלינקג' – הוא חסר משמעות, שכן בפני טחנות הקמח פתוחה האפשרות לייבא חיטה בלי הגבלה, אם יוותרו על הרישוי לפטור ממכס. בניסוחה: "הסדר הלינקג' אינו מונע את האפשרות לייבא חיטה, ואף אינו כופה על היבואנים לקנות תוצרת מקומית. סדר הלינקג' אך מעניק ליבואנים שרוכשים מתוצרת מקומית הטבה… ביטול הסדר הלינקג' היה מותיר את העותרת בפני האפשרות הקיימת בפניה אף כיום – לייבא חיטה לישראל בכפוף לתשלום המכס הקבוע בצו יבוא חופשי."

קביעתה של השופטת ברק-ארז מעוררת תהיות. שיעור המכס המוטל על יבוא חיטה (בלי רישוי לפטור) הוא 50%. לו היו היבואנים בוחרים לייבא חיטה שלא במסגרת הסדר הלינקג', הם היו נאלצים לשאת בהפסדים כספיים כבדים. יתר על כן, החיטה שהיו מייבאים הייתה יקרה בשיעור ניכר מזו של אלו שבחרו לייבא ברישיון יבוא בפטור ממכס. למעשה, גם אילו היבואנים בפטור היו רוכשים את החיטה מהיצרנים המקומיים ומשמידים את כולה באופן מידי – החיטה שהם מייבאים הייתה זולה הרבה יותר מזו של היצרנים שאינם מייבאים ברישיון יבוא בפטור ממכס. במלים אחרות, חופש הבחירה כאן הוא החופש להפסיד כספים, ובפועל גובה המכס המוטל על יבוא אכן מונע באופן מעשי את האפשרות לייבא חיטה שלא במסגרת הסדר הלינקג'.חופש הבחירה וחופש העיסוק אינם מתקיימים רק להלכה – הם חייבים להתקיים גם בפועל. כאשר מוטלת על בחירה מסוימת או על עיסוק מסוים הגבלה מרתיעה מאוד, חופש הבחירה והעיסוק מתקיימים להלכה, אך אינם קיימים בפועל.

המשך אכיפתו של ההסדר הכושל מזיק לכל הצדדים: שטחי גידול החיטה והשעורה בישראל נמצאים בירידה מתמדת. בשנת 1980 מנו גידולי החיטה כשליש מכלל שטח הגידול, אך בשנת 2016 מנו רק 16.5% מכלל שטחי החקלאות. בחקלאות בישראל בכללה יש ירידה מצומצמת בלבד בשטחי הגידול (למעשה, משנת 2010 הייתה עליה בשטחים החקלאיים), ועלייה חדה בשטחי הגידול המוקדשים למוצרים חקלאיים מתוחכמים יותר, המניבים הכנסה גבוהה. במלים אחרות, פחות חיטה ותפוזים, ויותר אבוקדו, מנגו, זיתים, תמרים, אגוזי פקאן, פטריות וכדומה. מגמות אלו מצביעות על תהליך מתמשך של התאמה של החקלאות לתנאים המשתנים. גידולים "טיפשים", שבהם היתרון היחסי של ישראל נמוך מאוד, הולכים ונעלמים, ועל מקומם באים גידולים "חכמים", המתאימים ליתרונות התבונה, הטכנולוגיה והתחכום של החקלאים והמחקר החקלאי. בשנת 1980, הוקדשו כ-62% משטחי הגידול החקלאי למוצרים חקלאיים שבהם היה יתרון חדשנות קטן מאוד, כמו כותנה, חיטה, שעורה או פירות הדר. בשנה האחרונה הצטמצם השטח המוקדש לאלו לכ-26%.

כפיית הקנייה של החיטה המקומית מעכבת את הליך ההשתנות הזה, ופוגעת במגדלי החיטה, הנותרים ב"גן עדן של שוטים" בו מובטח שהמוצר שלהם ייקנה בלי קשר לאיכותו. גם הטיעון ה"ביטחוני" בזכות גידול החיטה אינו משכנע באמת. אכן יש צורך במחסנים לשעת חירום ובהם קמח, אך אין כל הכרח שהחיטה שממנה נטחן הקמח הזה תגדל בישראל. גידול מקומי אכן היה הכרחי במאה ה-14 משום שהובלת קמח ממרחקים הייתה עתירת סכנות. במחסנים לשעת חירום במאה ה-21, אין כל מניעה לאחסן קמח מחיטה שגדלה בקנזס.

מנקודת מבט כלכלית, כל סבסוד הוא פרס למקבל הסובסידיה, על חשבון משלם המסים באותה מדינה. כלומר, כאשר מדינת ישראל כופה על היבואנים לסבסד את מגדלי החיטה, העלות מגולגלת לפתחו של הצרכן, הנדרש לשלם מחיר גבוה יותר. בחיטה מיובאת, לעומת זאת, המצב שונה לחלוטין: אם החיטה מגודלת בארץ מוצאה ללא סובסידיה – מה טוב. הצרכן נהנה ממוצר טוב במחיר תחרותי. אם החיטה מגודלת בארץ מוצאה עם סובסידיות נכבדות – אפילו עוד יותר טוב: משלם המסים האמריקני (או האוסטרלי, או הרוסי) משלשל במקרה כזה את כספי המסים שלו היישר לכיסיו של הצרכן הישראלי.

אבל אם חפצים לסבסד בכל זאת, לכל הפחות ראוי לעשות זאת באופן נבון. סבסוד התוצר הסופי (כלומר, הבטחת מחיר לתוצרת בלי קשר לטיבה) גורם לכך שליצרן (החקלאים) יש מניע משכנע למדי לספק מוצר במחיר הזול ביותר מבחינתו – ובאיכות ירודה. סובסידיה הניתנת באמצעות הנחה בתשומת המגדל (לדוגמה, סבסוד ציוד חקלאי) עשויה ליצור עיוות בשוק, אך ניהול חכם ומתעדכן של המוצרים המסובסדים יכול, לכל הפחות, ליצור עיוות מזערי ולתמרץ שינויים רצויים, כמו ייצוא תנובה מתקדמת.