הגבלות על יבוא טובין לישראל בעידן חוקי היסוד

 

יבואן המבקש לייבא טובין לישראל נאלץ להתמודד עם מארג חקיקתי מורכב הנוגע ליבוא הטובין ושחרורם לצריכה בארץ: הן הוראות הנוגעות להסדרת יבוא הטובין ארצה (חוקיות היבוא), והן הוראות הנוגעות למיסוי היבוא (כגון מכסי מגן, מסי קניה והיטלים שונים).
הוראות החוק העיקריות המסדירות את דרישות חוקיות היבוא מצויות בפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], תשל"ט-1979, פקודה מנדטורית וארכאית שנחקקה במקורה לא על ידי פרלמנט של מדינה דמוקרטית, אלא על ידי הנציב העליון לנתיניו בפלשתינה ארץ-ישראל, וכפועל יוצא מכך, העניקה לרשויות סמכויות דרקוניות מרחיקות לכת. כך, סעיף 2 לפקודה הקנה לשר התמ"ת סמכות להתקין בחקיקת משנה הוראות אשר ייראו לו כמועילות לענין הסדרת יבוא טובין. בהתאם להוראות סעיף 2, חקיקת משנה אשר תחוקק מכוח הסעיף, יכולה להיות כללית או מסויגת, בהתאם לשיקול דעתו הבלעדי של השר – הסמכה גורפת שעל שאלת חוקתיותה נעמוד בהרחבה בהמשך.
אחד הצווים המרכזיים, אם לא המרכזי שבהם, אשר הותקנו על ידי שר התמ"ת מכוח סמכותו זו, הינו צו יבוא חופשי. סעיף 2(ב) לצו קובע כי הטובין המפורטים בתוספת השנייה יהיו מותרים ביבוא במידה ויתקיימו לגביהם התנאים המפורטים לצידם בטור ג' בתוספת. בין התנאים המפורטים בטור ג' ניתן למצוא תנאים הקובעים כי על היבואן להצטייד באישורים שונים, כתנאי ליבוא הטובין על ידו. כך למשל, נדרש לעיתים היבואן, כתנאי ליבוא טובין לישראל, להציג אישורי תקן של מכון התקנים הישראלי וכן לעמוד בדרישות סימון מיוחדות.
הגבלות שמקורן בהוראות חקיקה ספציפיות
לעיתים קרובות מקור הדרישה לקבלת אישור מיוחד מרשות ממשלתית מקורו בחיקוקים ספציפיים שונים, כמו, למשל, בצווי פיקוח על מצרכים ושירותים או בהוראות חקיקה ספציפית, המסדירה תחום מסוים. כך, לדוגמא, יבוא תרופות לישראל טעון אישור משרד הבריאות על פי פקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981 והוראות תקנות הרוקחים (תכשירים רפואיים), התשמ"ו-1986, אשר הוצאו מכוח פקודת הרוקחים.
באופן דומה, לצורך יבוא מסחרי של טלפון סלולארי לישראל וביצוע פעולות סחר בו, נדרש היבואן, בין היתר, לרשיון סחר אלחוטי ממשרד התקשורת, על פי הוראות תקנות הטלגרף האלחוטי.
הגבלות שמקורן בצו יבוא חופשי בלבד
בשונה מהמקרים בהם מקור הדרישה לקבלת אישור יבוא מיוחד מרשות ממשלתית מצוי בחוקים ספציפיים שונים, קיימים מקרים רבים בהם הפיקוח על היבוא מוסדר אך ורק באמצעות הוראות נוהל וחוזרי מנכ"ל, הנסמכים, כביכול, על הסמכות הרחבה שניתנה לשר התמ"ת בסעיף 2 לפקודת היבוא והיצוא, מכוחה הותקן צו יבוא חופשי. במקרים אלו, לא קבע השר בצו יבוא חופשי תנאים או קווים מנחים למתן האישורים, ותנאים אלו נקבעו אך ורק על ידי פקידי משרדי הממשלה, בדרך של נהלים המביאים להגבלת פעולתם ולפגיעה בחופש העיסוק של היבואנים.
בית המשפט העליון מצא לנכון למתוח ביקורת על מצב חקיקתי חריג זה במסגרת בג"ץ 2313/95 קונטקט לינסן (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות, פ"ד נ(4) 397, באומרו כי הסמכות שמעניקה הפקודה לשר לפגוע בחופש העיסוק הינה מרחיקת לכת, שכן אין היא כוללת הנחיה בדבר המטרות ושיקול הדעת להפעלתה, אין היא כפופה לפיקוח פרלמנטארי, ואין היא מחייבת היוועצות תחילה בכל גורם אחר.
הפיקוח על יבוא אביזרים ומכשירים רפואיים (אמ"ר)
עד היום לא עוגן בחקיקה הישראלית מנגנון לפיקוח על אביזרים ומכשירים רפואיים (אמ"ר) מההיבט של שמירה על בריאות הציבור – המשתמשים בציוד הרפואי והמטופלים באמצעותו. על חלק מועט מסוגי הציוד הרפואי חלות הוראות חוק ספציפיות כגון תקנים רשמיים של מכון התקנים הישראלי, באמצעות

חוק התקנים, התשי"ג-1953, אך לא נקבע הסדר כללי המתנה את השימוש בציוד רפואי בעמידה בתנאים כלשהם והמאפשר קיום בקרה על ציוד רפואי ששווק.
הפיקוח על היבוא והשימוש באביזרים ומכשירים רפואיים מוסדר כיום באמצעות חוזרי מנכ"ל וחוזרי מנהל רפואה של משרד הבריאות בלבד, היונקים את סמכותם, לכאורה, מכוח הוראותיו הכלליות של צו יבוא חופשי בלבד, וללא חקיקה ספציפית המאפשרת קיומו של פיקוח זה. בתחום זה קיימת הצעת חוק ציוד רפואי, התשס"ח-2007, שמטרתה להעביר את הסדרי הפיקוח למתכונת של הסדר חקיקתי כללי אשר יאפשר פיקוח על ציוד רפואי, בין השאר באמצעות חובת רישום של מכשירים רפואיים שמחמת מהותם נדרשת בדיקת איכות ובטיחות רפואית.
הפיקוח על יבוא מוצרי מזון
יבוא מוצרי מזון לישראל נמצא אף הוא, מטבע הדברים, תחת פיקוח של רשויות ממשלתיות שונות, ובראשן משרד הבריאות. על פי נוהל של משרד הבריאות, חייב כל יבואן מזון לקבל אישור שנתי לייבוא מוצרי מזון, כתנאי לייבוא אותם מוצרים.
חברת בוגמה, העוסקת בייבוא מזון לישראל, הגישה לפני כשנה, באמצעות הח"מ, תביעה ייצוגית כנגד רשות המסים, במסגרתה טענה כי אין למשרד הבריאות סמכות לדרוש אישורי יבוא מזון כתנאי לייבוא מוצרי מזון לישראל. החברה טענה, כי התניית היבוא בהמצאת אישור משרד הבריאות פוגעת בחופש העיסוק שלה, ומשכך, בהתאם להוראות פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: חופש העיסוק, חייבת פגיעה זו להיעשות בחוק או על פי הסמכה מפורשת בו. לטענת החברה, החיוב בקבלת אישורים אלה נעשה שלא על פי הסמכה מפורשת בפקודת היבוא והיצוא, שכן לא קיימת למשרד הבריאות הסמכה מפורשת בפקודה לדרוש אישור יבוא מזון כתנאי ליבוא מוצרי מזון. לפיכך, טענה החברה, כאשר יבואן מוצרי מזון משלם כופר כסף המוטל עליו על ידי רשות המכס, כתוצאה מאי-הצגת אישור יבוא מזון במועד (או אישור יבוא מלא), אותו כופר מוטל שלא כדין ועל המדינה להשיבו ליבואנים.
בפסק דין שניתן לאחרונה (ת.מ. (תל-אביב) 123/09 בוגמה בע"מ נ' מדינת ישראל, ניתן ביום 26.4.11), דחה בית המשפט המחוזי בת"א (כב' השופטת רות רונן) את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית, וזאת על אף שקיבל את טענת החברה כי הנוהל פוגע בחופש העיסוק שלה וכן את הטענה כי ההסמכה שניתנה לשר התמ"ת במסגרת סעיף 2 לפקודה הינה הסמכה גורפת וכוללנית. בית המשפט קבע, כי אף שההסמכה המצויה בפקודת היבוא והיצוא היא רחבה יתר על המידה, הרי שאין בניסוחה הכוללני כדי לקבוע כי דינו של הנוהל אשר נקבע מכוחה להתבטל.
בכך הכשיר בית המשפט הגבלה על חופש העיסוק, על אף שאין הסמכה מפורשת בחקיקה ראשית להגבלה מסוג זה, אין הנחייה של המחוקק באשר למטרות ושיקול הדעת להפעלתה ואין היא כפופה לפיקוח פרלמנטארי של ועדה מוועדות הכנסת. לעניות דעתנו, החמיץ בכך בית המשפט הזדמנות למלא בתוכן את מצוות חוק יסוד: חופש העיסוק.