ביהמ"ש העליון: לא תבוטל ההכרזה על מצב החירום בישראל

 

ביום 8.5.12 דחה בג"צ את אחת העתירות הישנות שהובאו להכרעתו – העתירה לביטול מצב החירום בישראל. את העתירה המדוברת נגד ההארכה החוזרת ונשנית של הכרזת החירום במדינה הגישה האגודה לזכויות האזרח עוד בשנת 1999 (בג"צ 3091/99 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' הכנסת).
ההכרזה על מצב חירום קיימת ברציפות מאז הקמת המדינה. ההכרזה מקנה לרשויות סמכויות חירום רחבות שנועדו, בהתאם לכותרתן, להגן על ביטחון המדינה והציבור ולדאוג לאספקת שירותים חיוניים בשעת חירום. להכרזה שתי משמעויות מעשיות – האחת, הסמכות להתקין תקנות לשעת חירום, והשנייה, מתן תוקף להסדרים משפטיים רבים המותנים בהכרזה על מצב חירום, כגון: חוק הפיקוח על המצרכים והשירותים, חוק הנוגע להוצאת צווי ריתוק במקרים של שביתה בתחום שרותי הציבור החיוניים ודברי חקיקה נוספים.
בהקשר של פיקוח על יבוא ויצוא, ראוי להזכיר בהקשר זה את חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ז-1957. חוק זה הוא חוק עיקרי להסדרת ענפי כלכלה ומשק בישראל. החוק החליף תקנות שעת חירום מנדטוריות, שנועדו להכין תשתית משפטית לבריטניה ולמושבות – לרבות לארץ-ישראל המנדטורית – לקראת מלחמת העולם השנייה, בלא ששינה מתוכנן שינוי מהותי. החוק מקנה לשרים סמכויות רחבות להסדרת ייצור ושיווק של מצרכים ושירותים, ולמעשה לקביעת הסדרים רגולטורים ראשוניים באמצעות חקיקת משנה. הסדרים אלו, מעצם טיבם, פוגעים בעיקרון שלטון החוק ובחירויות העיסוק והקניין, תופעה פסולה אשר זכתה בעבר לביקורת חריפה מצד בית המשפט העליון (ע"פ 156/63 היועץ המשפטי לממשלה נ' אוסטרייכר, בג"צ 2740/96שנסי נ' המפקח על היהלומים).
מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים הוצאו עד היום 160 צווים המסדירים תחומים שונים של המשק בישראל. כך, לדוגמא, צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (יבוא רכב ומתן שירותים לרכב), תשל"ט-1978, הקובע בין היתר את הדרישה לקבלת רישיון יבוא לצורך יבוא רכב לישראל. צווים נוספים שהוצאו מכוח חוק זה, העוסקים בתחום הייבוא, הם צו הפיקוח על יהלומים, יבואם ויצואם, תשל"ט-1979, המסדיר את ייבוא וייצוא היהלומים בישראל, וצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איסור ייצור, יבוא ומכירה של צעצועים מסוכנים), תשמ"ז-1986, אשר מכוחו נאסר ייצור, ייבוא ומכירה של צעצועים וחומרי נפץ מסוכנים.
טענות הצדדים:
האגודה לזכויות האזרח ביקשה מבג"ץ להורות על ביטול ההכרזה על מצב חירום, כשהנימוק הבולט הוא כי אין מצב קיצוני אמיתי המצדיק זאת. לטענת האגודה, השלכות ההכרזה על מצב החירום פוגעות באופן מתמשך בעקרון שלטון החוק, בהפרדת הרשויות ובזכויות יסוד. לטענת האגודה לזכויות האזרח, חקיקת חירום ראויה – מתוקף היותה חקיקה במצב דוחק קיצוני – אמורה לאפשר לרשויות המדינה לאמץ במהירות, וביחס למצב קונקרטי, הסדרים משפטיים מוגבלים עד יעבור זעם. לעומת זאת, חקיקת החירום בישראל, שעליה הם הלינו, מאופיינת בכך שהיא יוצרת מציאות מתמשכת ובלתי מרוסנת בהקשר זה.
מנגד, טענה המדינה כי משרדי הממשלה פועלים לצמצם ככל הניתן את ההסתמכות על דברי חקיקה התלויים בהכרזה על מצב חירום, כדי לעצב תשתית משפטית מתאימה לביטול ההכרזה.
יצוין, כי במרוצת השנים אשר חלפו מאז הוגשה העתירה, חייב בג"ץ את הפרקליטות, המייצגת את הממשלה והכנסת, להתייצב מדי חצי שנה או שנה ולדווח על קצב ההתקדמות של החוקים שאמורים להחליף את החקיקה המנדטורית המיושנת, המסדירה מגוון נושאים במשק בחוקים התלויים בהמשך ההכרזה על מצב חירום.
יחד עם זאת, בשנת 2008, בדיון שנערך בבג"ץ במסגרת העתירה, מתחה נשיאת בית המשפט העליון דאז, השופטת דורית בייניש, ביקורת על קצב עבודתה של הממשלה בטיפול בחוקים. בייניש ציינה כי ההתקדמות אינה משביעה רצון וכן קבעה כי בכל הנוגע לחקיקה הקשורה בפיקוח על מצרכים ושירותים קשה לקבל את הסברי המדינה, והזיקה של צווים אלה ושל החוק למצב החירום אינה מתקבלת על הדעת.

 

החלטת בית המשפט העליון:
בפסק הדין אשר ניתן לאחרונה קבעו שופטי בג"צ כי העתירה מיצתה את עצמה, אף שאמנם לא הושלמה מלאכת החלפת החקיקה. השופט רובינשטיין קבע בפסק דינו, כי יש לאפשר לרשויות המדינה לפעול לסיום תהליכי החקיקה, נוכח העובדה כי המציאות הישראלית היתה ועודנה רגישה ומורכבת ואינה מאפשרת להותיר את רשויות המדינה ללא סמכויות הנדרשות להן בזמני חירום. מנגד, כתב רובינשטיין, אין להשלים עם השימוש שנעשה במשך השנים בהכרזה על מצב החירום במצבים בהם נחוץ היה להגיע לחקיקה עדכנית מאוזנת שאינה חקיקת חירום.
רובינשטיין ציין גם בפסק דינו, כי בנובמבר בשנה שעברה הודיעה המדינה לבג"צ על הקמתו של צוות מאבק מיוחד לעניין ההכרזה על מצב החירום ומפקח על תהליכי העבודה הממשלתית לניתוק החקיקה מהזיקה להכרזת החירום, כשעל פי הודעת העדכון האחרונה של המדינה, מתוך 160 צווים שהוצאו מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, בוטלו בעשור האחרון כ-91, ומתוך 69 הצווים שנותרו צפויים עשרות להתבטל בעתיד הקרוב.
משמעות ההחלטה:
הואיל ובית המשפט סירב להתערב ולהכריז על ביטול ההכרזה על "מצב חירום", לא נשמטה הקרקע מתחת לחקיקה המנדטורית, הנשענת על אותה הכרזה, כך שנותרו בעינם הצווים המסדירים פעילות של יבוא, שיווק והפצה של מוצרים שונים מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים. בית המשפט העליון מתח אמנם ביקורת על קצב חקיקת חוקים חדשים שיחליפו את ההסדרים המנדטוריים הקיימים, אולם העדיף שלא לנקוט בצעד מעשי, מעבר לביקורת זו.