מדיניות חוזית של קרקעות בישראל - מיתוסים מול ומציאות

 

דומה, כי במסגרת המאבק הניטש בשנים האחרונות אודות מעמדן של קרקעות חקלאיות בישראל ובדבר זכויותיהם של החקלאים בקרקעותיהם נתגבשה הדעה (בעיקר מצידה של פרקליטות המדינה וועדות הממשלה השונות אשר דנו בנושא, אך גם בעיני דעת הקהל הציבורית), כי מבחינה משפטית- חוזית "טהורה" ועל-פי הנלמד מלשון חוזי ההתקשרות בדבר קרקעות אלה - הבעלות בקרקעות החקלאיות שייכת למדינה (באמצעות מנהל מקרקעי ישראל) ולחקלאים מוקנית זכות חכירה ו/או מעמד של "ברי רשות" בלבד המחייבם להחזיר את הקרקע לידי בעליה כאשר הקרקע אינה משמשת עוד למטרות "הרשות" לפיהן ניתנה.

כך, במאמרו של מר אליקים רובנשטיין , היועץ המשפטי לממשלה, שפורסם עוד בתחילת שנת 2000 ובטרם הוצגו בפירוט עמדותיהם של מי מהצדדים בסוגיות אלו, קבע מר רובינשטיין, כי "כידוע, במישור המשפטי, רוב המושבים והקיבוצים מחזיקים בקרקע בתוקף חוזי חכירה. חלקם, כאלה המתחדשים אחת לשלוש שנים ומעניקים מעמד של "בר רשות" בקרקע. חלקם של היישובים מחזיקים בהסכמי חכירה לטווח ארוך, אך על אלה וגם על אלה, לפי החוזים, להחזיר את הקרקע למנהל כשעברה שינוי ייעוד וחדלה להיות קרקע חקלאית....הרציונל העומד בבסיס מצב דברים זה הוא, כי הקרקע ניתנה כפיקדון לצורך עיבודה." (ההדגשות שלי – א.ש.)

מדבריו עולה, כי הנחת היסוד של המצדדים בעמדה זו, הינה כי הלשון החוזית ופרשנותם הראויה של חוזי ההתקשרות בקרקעות ארץ-ישראל בין המוסדות המיישבים לבין המתיישבים מעגנת בבירור ובמפורש את זכויותיהם המעוטות יחסית של המתיישבים שלפיהן מחוייבים הם להחזיר את הקרקע אשר ניתנה להם כפיקדון בכל עת שישונה יעודה. הנחת "מיתוס הפיקדון" היא, אם-כן, כי זכותם של החקלאים בקרקע מוגבלת ביותר מראשיתה ומכאן גם, כי הפיצוי המגיע להם בגין שינוי ייעוד הקרקע (קרי – החזרתה לידי בעליה לשימושם הם) הינו פיצוי בשיעור "חקלאי" בלבד.

חיבור זה מבקש לתמצת את אחת הסוגיות העיקריות אשר נדונה במחקר רחב היקף שנערך בראשותי שמטרתו היתה לאתר, לחקור ולאסוף עדויות ומסמכים מתאימים לשם בחינת מדיניותם הקרקעית של הקק"ל והמוסדות המיישבים ובחינת היסטורית ההתקשרויות החוזיות בין המתיישבים החקלאיים לבין מוסדות אלו בארץ-ישראל החל בתחילתן של התקשרויות אלו וכלה בהקמת מנהל מקרקעי ישראל.

במסגרת מחקר זה ביקשנו לבדוק, בהמשך ובהתאם לחוות-דעתה של פרופסור גבריאלה שלו "זכויות החקלאים במקרקעי ישראל" מיום 10.5.1999, את בסיסם ומקורם המשפטי של חוזי ההתקשרות הקרקעית בין המוסדות המיישבים לבין המתיישבים ואת נכונותו והבנייתו של "מיתוס הפיקדון", העובר כחוט השני בכתביהם ובטענותיהם של מתנגדי החקלאים, מתוך הנחה, כי אין ללמוד פרשנות משפטית של ההתקשרויות החוזיות בקרקע מבלי ללמוד ולהכיר את בסיסן ואת המדיניות אשר התוותה אותן.

במסגרת מחקרנו סרקנו וסקרנו אלפי מסמכים ממקורות שונים ומגוונים לרבות סקירת 428 חוזי חכירה שונים; מסמכים מארכיונים עצמאיים של כ-31 ישובים (קיבוצים ומושבים); מסמכים ועדויות מכ-56 ישובים נוספים; מסמכים מארכיונים ציבוריים – הארכיון הציוני בירושלים, ארכיון המרכז החקלאי, ארכיון התאחדות החקלאים, ארכיון תנועת העבודה, גנזך המדינה; וספרות משפטית וכללית נרחבת החל מתחילת המאה ה- 20.

חיבור זה ינסה להציג לראשונה את דרכי התווייתה של המדיניות המשפטית-החוזית בכריתת חוזי ההתקשרויות הראשונות בקרקעות ארץ-ישראל ובניסוחם. החיבור גם יבקש להראות, כי במסגרתן של התקשרויות חוזיות ראשונות אלו וכעולה מלשונן, ניתנו והוכרו זכויות רבות ומגוונות לחקלאים מתוך הנחת שיתוף פעולה והבטחת זכויות קנייניות מפורשות ומובהקות של המתיישבים בקרקע ותוך הבטחת מתן פיצוי הולם ורחב היקף במקרים שונים של שינויי ייעוד השימוש בקרקע ותוך סתירה של "מיתוס הפיקדון".

הנחתנו המשפטית, במצורף ומבלי לפגוע בטענות משפטיות שונות העולות כנגד תוקפם המשפטי של חוזי ההתקשרות הקרקעית השונים הקיימים כיום (להלן: "חוזי ההתקשרות הנוכחיים"), כי על ההתקשרויות החוזית הראשוניות הללו ועל המדיניות המשפטית הנלמדת מהן ולא על לשונם של חוזי ההתקשרות הנוכחיים, לשמש בסיס לקביעת המדיניות העכשווית בדבר קרקעות חקלאיות בישראל, באשר השוואה בין חוזים ראשוניים אלו לחוזים הנוכחיים מוכיחה, כי כוונת ההתקשרות המקורית בין הצדדים סורסה ושונתה מסיבות שונות וללא כל אזכור למשא-ומתן והסכמה משותפת של הצדדים לכך, כדי להתאימה, כנראה, לטענות מהן נלמד "מיתוס הפיקדון".

מבוא – מדיניות קרקעות הלאום


נקודת המוצא לבחינה משפטית נכונה של שאלת זכויותיהם של המתיישבים החקלאים בקרקע היא עמידה על תשתית עובדתית מלאה ומדוייקת והתחשבות ברקע העובדתי וההיסטורי, כמו גם בתכלית האידאולוגית של ההתיישבות החקלאית.

במסגרת מחקרנו מצאנו ראיות משמעותיות ומהותיות המעידות על קיומה של תשתית עובדתית אחידה מחד באשר למדיניות שהונהגה כלפי כלל ההתיישבות החקלאית בארץ ישראל החל בתחילת המאה ה-20, ומאידך נמצאה תשתית עובדתית שונה מבחינות רבות לכל יישוב ויישוב.

כמפורט להלן, במהלך מחקרנו אף מצאנו תיעוד ברור ומקיף באשר לדרך המדוייקת בה עוצבה מדיניותה הקרקעית של הקק"ל ומוסדות ההסתדרות הציונית האחרים בקשר לנוסחם של חוזי החכירה.

עקרון בלעדיותה של ההחזקה בקרקע בידי הלאום שימש מסיבות שונות, הן לאומיות והן סוציאליסטיות (הדוגלות בקניין ציבורי על-פני קניין פרטי ) כבסיס המדיניות הרעיונית של גאולת אדמות ארץ-ישראל הן מטעם המוסדות המיישבים והן מטעם המתיישבים, החלוצים, אנשי התורות הציוניות עצמם .

להשגת עקרון זה ובחתירה להגשמתו תוך מקסום המטרות הציוניות של גאולת קרקעות רבות ככל שניתן ויישובם של יישובים חקלאים של יהודים רבים ככל שניתן, נדרשו הצדדים למאמצים ואמצעים משותפים ולהתוויית מדיניות משותפת העולה בקנה אחד מחד עם הגשמת רעיון הציונות ושמירה על עקרון קרקעות הלאום ומאידך על זכויותיהם ואפשרויותיהם של החקלאים למקסם ולהיטיב ככל שניתן את סיכויי התיישבותם המוצלחת בארץ-ישראל.

מדיניות זו הובטחה הן באמצעים כלכליים, הן באמצעים פוליטיים והן באמצעים משפטיים ועיגונים חוזיים.

במסגרת מחקרנו גילנו מסמכים רבים המעידים על שיטות ועקרונות לרכישת קרקעות בשנים 1900 עד 1950 על-ידי הקק"ל ועל-ידי גופים נוספים בארץ ישראל (פיק"א, הכשרת היישוב, יק"א), ממסמכים אלו נלמדו העקרונות המפורטים, מפאת קוצר היריעה, בדו"ח המחקר המלא.

החומר הרב שנמצא מעיד על תשתית נרחבת ושיטתית של שיתוף פעולה מלא בין הקק"ל, המרכז החקלאי והמתיישבים בגאולת אדמות ארץ-ישראל וברכישתן. תשתית זו מעידה, לטעמנו, על רצון משותף ומקביל לשילוב בין מטרות ציוניות ולאומיות של יישוב הארץ ובין מטרות פרקטיות וכלכליות של רכישת אדמות והתיישבות קבע עליהן. כאמור לעיל, תשתית זו הובטחה ועוגנה, בין היתר, בנוסחן של ההתקשרויות החוזיות הראשוניות בין הצדדים.

 
ההתקשרות החוזית

במחקרנו ביקשנו לבחון מה היתה המדיניות הקרקעית בנוגע להתיישבות על קרקעות ארץ-ישראל ומה היה היחס הנאות וכוונת הצדדים בהתקשרותם לשם רכישת קרקעות ארץ-ישראל ויישובן. לשם כך בחנו, בין היתר, את אופיין ונוסחן של ההתקשרויות החוזיות הראשונות.

כיום חלים על היישובים השונים שלוש מערכות אפשריות של הסכמי חכירה ומשטרים הסכמיים שונים, לעיתים במקביל: הסכמי חכירת קבע (ראשוניים ו/או חדשים לגבי קיבוצים) - בדרך-כלל חכירה לדורות ל-49 שנים + אופציה ל-49 שנים נוספות; הסכמי חכירה שנתיים או תלת שנתיים; והסכמי שכירות חד שנתיים לצרכי עיבוד ו/או מרעה (לעיל ולהלן: "החוזים הנוכחיים").

במסגרת מחקרנו בחנו את החוזים הנוכחיים הללו במספר נושאים:

1. היסטוריית ההתקשרות החוזית - חוזים ראשוניים - ועדת החוזים והיחס בין חוזים אלה לבין מערכות הסכמי החכירה החלות על היישובים השונים בהווה .
2. שאלת העברת שטחים שונים של יישובים ממשטר הסכמי אחד לאחר.
3. סוגי החוזים הקיימים ומדיניות חוזית.
4. תניות שונות בהסכמי החכירה שונים. השוואה בין חוזים שונים.

לאור קוצר היריעה אתמקד בחיבורי זה בשאלת החוזים הראשוניים והיחס ביניהם לבין המערכות ההסכמיות הנוהגות.
 
החוזים הראשוניים – ועדת החוזים:

בישיבת דירקטוריון הקק"ל ביום 27.3.1924 מונתה לראשונה "ועדת חוזים" שתפקידה היה להציע לקק"ל נוסח מוסכם של חוזה חכירה בירושה. חברי הוועדה היו ה"ה: ד"ר סכר, ד"ר דוכן, ד"ר זמורה, ד"ר אליה"ש, י. אטינגר ד"ר גרנובסקי (לימים גורן-גרנות). במקביל, גם אם בשנים מאוחרות יותר, מונתה ועדת חוזים דומה גם מטעם המרכז החקלאי. כלומר, התנהל משא-ומתן מסודר ופורמלי בין הצדדים לשם ניסוח הסכמי החכירה הראשוניים.

הצלחנו לאתר את טיוטת הנוסח הראשוני והסופי לחוזי החכירה שהעבירה ועדת החוזים מטעם הקק"ל לדירקטוריון הקק"ל וכן הערות בכתב יד של חלק מחברי הוועדה. בנוסף אתרנו את השגותיה ובקשותיה של ועדת החוזים המקבילה מטעם המרכז החקלאי (ואולם לא נמצא נוסח מלא של טיוטא מטעם המרכז החקלאי).

בישיבת דירקטוריון הקק"ל ביום 9.7.1930 אושרו מרבית סעיפי חוזי החכירה כפי שנוסחו בטיוטות מאת ועדת החוזים וגובשו נוסחי חוזי חכירה סופיים. להלן : החוזה/ים הראשוני/ים.

על-אף, כי נוסח החוזה הראשוני אושר, כמפורט להלן, בשנת 1930, סקירה היסטורית של מסכת ההתקשרויות החוזיות בנוגע לקרקעות היישובים מעידה, כמפורט להלן, על מיעוט התקשרויות עד לשנת 1941.

סקירת החוזים הראשוניים
 
בקיבוץ חפצי-בה נמצאה טיוטת חוזה חכירה ראשונית, כנראה מיום 31.5.1929. הטיוטא הינה של חוזה חכירה ל-49 שנה בו נקבעו אפשרויות "זכות שיבה" לקק"ל תמורת פיצוי שייקבע על-ידי ועדת משק. מתיעוד שנמצא עולה במפורש, כי חברי הקיבוץ ואנשי המרכז החקלאי, באמצעות ועדת החוזים של המרכז, ניהלו משא ומתן ארוך ומייגע עם הקק"ל באשר לנוסחו הרצוי של הסכם החכירה של הקיבוץ. חוזה החכירה הסופי של הקיבוץ נחתם אך בשנת 1941 אולם היווה בכל-זאת אחד מחוזי החכירה הראשונים שנחתמו. בדומה לו גם קיים חוזה החכירה של מושב בית-חרות משנת 1939.

הסכמי החכירה הקדומים ביותר בקיבוצים נמצאו על-ידינו בקיבוץ עין חרוד, קיבוץ גן-שמואל, קיבוץ בית-השיטה וקיבוץ איילון; ואילו הסכמי החכירה הקדומים ביותר במושבים נמצאו בכפר הס, כפר סירקין, ובית-ינאי.

קיבוצים:

1. הסכם החכירה לקיבוץ עין-חרוד – מדובר בהסכם החכירה הקדום ביותר שמצאנו. ההסכם ל-49 שנים, נחתם במהלך חודש ינואר 1932, ההסכם דומה ותואם בנוסחו לחוזה הראשוני, בשינויים מסויימים.


2. הסכם החכירה לקיבוץ גן שמואל – מדובר בהסכם חכירה לתקופה של 3 שנים, לכאורה לחכירת פרדס" אשר היה נטוע על אדמות הקיבוץ ולמעשה חכירת הקרקע והתיישבות במקום. חוזה משנת 1924.

3. הסכם החכירה לקיבוץ בית-השיטה (קבוצת החונים דאז) – מדובר בהסכם חכירה לתקופה של 3 שנים בלבד ומוגדר בו מפורשות כי מטרתו להבטיח את זכויות החכירה של הקיבוץ עד להסדרת פרצלציה על שטח החכירה ולחתימה על "חוזי החכירה המוחלטים", כלשונו של החוזה. חוזה משנת 1935.

4. הסכם חכירה לקיבוץ איילון - מדובר בחוזה חכירה בן שני עמודים בלבד. תקופת החכירה נקבעה ל-99 שנה. החוזה נחתם בשנת 1938. החוזה אינו מכיל כל תניות שינוי ייעוד ו/או "זכות שיבה". ידוע לנו, כי נחתמו חוזים נוספים לתקופת חכירה של 99 שנה. יש לציין, כי חוזה חכירה זה בוטל בשנות ה-70 על-ידי ממ"י, לטענת המתיישבים על-פי ייפוי-כח שלא כדין, והקיבוץ חתם בשנת 1988 על הסכם חכירה לקיבוצים, מבלי שנתגלה לו חוזה החכירה הקודם ועובדת ביטולו , כנראה לנוכח מספר השנים הרב שחלף.
 
מושבים:

1. הסכם חכירה לכפר סירקין (31.3.1936) – מדובר בהסכם חכירה קצר בן שני עמודים (בדומה להסכם החכירה של קיבוץ איילון) לתקופה של 99 שנים. אין כל תניות שינוי ייעוד ו/או "זכות שיבה".

2. הסכם חכירה לכפר הס - מדובר בהסכם חכירה מלא ומפורט (הקדום ביותר שמצאנו בדבר מושבים – נחתם ב-17.12.1936, תקף החל מיום 1.10.1933 - בהסתייגות האמור לגבי מושב בית-ינאי). החוזה מפורט ודומה מאד, פרט לשינויים קלים לחוזה קיבוץ עין חרוד.

3. הסכם חכירה לבית-ינאי – מדובר בהסכם חכירה מפורט ומלא (נחתם ביום ה-14.2.1939 אך תקף החל מיום 1.10.1933). נוסח ההסכם דומה מאד ומכיל שינויים קלים לנוסח ההסכם בקיבוץ עין- חרוד. על-פניו נראה כנוסח החוזה הקדום ביותר המוסדר והרשמי אשר יועד לשמש כנוסח לחוזים רבים ונוספים.

מהאמור לעיל עולה כי מלבד לחוזים חריגים בהיקפם ובתחולתם, עד לשנת 1939 לא נחתמו חוזי חכירה בין הקק"ל למתיישבים מתוך התווית מדיניות מוצהרת, תחת זו נחתמו חוזים שונים בהתאם לנסיבות כל יישוב ויישוב. במידה שנחתמו חוזים סדורים (ראה כפר-הס, בית-ינאי וקיבוץ עין-חרוד) היו אלה דומים ביותר בנוסחם לנוסח החוזה הראשוני.

חוזי החכירה לדורות הראשונים, הסדורים והמפורטים ביותר, הינם חוזה החכירה לאדמות קיבוץ חפצי-בה בעמק יזרעאל משנת 1941; וחוזה החכירה לאדמות מושב בית-ינאי משנת 1939.

נוסח חוזים אלה תואם האחד את השני ויותר מכך את נוסח החוזה הראשוני אשר אושר כזכור על-ידי דירקטוריון הקק"ל ולפיכך, ניתן לטעמנו, להצביע באופן כמעט בלתי מסוייג על-כך שהאמור בחוזה ראשוני זה ובחוזים שבאו בעקבותיו היווה ומהווה את הנוסח המקובל והרצוי על הקק"ל ונציגיה. עוד מצאנו, כי הסכמי ההלוואות אשר נתנו על-ידי קרן היסוד למתיישבים למטרות שונות, נוסחו ועוצבו על-פי ובהתאם לעקרונות הסכמי חכירה אלה ותוך שיתוף פעולה מלא המעיד, גם הוא, כי הסכם זה ונוסחו סיכם את מערכת הציפיות, ההבנות וההסכמות בין הצדדים.

מאידך, כאשר ערכנו השוואה בין נוסח ראשוני זה (במקביל לחוזים הקדומים שבאו בעקבותיו) לבין סעיפים המופיעים בחוזי החכירה הנוכחיים על-פי הסוגיות להלן, נמצאו הבדלים רבים. מקורם של אלה, לדעתנו, הוא בשינויים ניסוחיים שיזמה הקק"ל ובעקבותיה מנהל מקרקעי ישראל בנוסח הסכמי החכירה השונים במהלך השנים.

מן הניתוח אשר יוצג להלן, עולה לטעמנו המסקנה, כי המדיניות החוזית כפי שהותוותה בין הצדדים בתחילת דרכה וכפי שהובנתה בנוסחם של החוזים הראשוניים העניקה למתיישבים זכויות רבות בקרקעות שחכרו, ביניהן זכויות קנייניות מפורשות וזכויות לקבלת פיצויי הולם בגין ובמידה ויידרש שינוי ייעוד של הקרקע. אולם, מדיניות זו, מסיבות עלומות, לא מצאה את ביטויה הלשוני בחוזי החכירה הקיימים, כנלמד מההשוואה שלהלן בין נוסח החוזה הראשוני לבין נוסח מרבית החוזים הנוכחיים.
 
תניות שונות בחוזי החכירה:

 

1.1. מעמד המתיישבים


1.1.1. על-פי החוזים הנוכחיים במקרים רבים המתיישבים עצמם הינם ברי רשות בלבד.

 

1.1.2. החוזה הראשוני מבחין באופן מפורש בין חוזים שבין הקק"ל למתיישב בודד ולבין חוזים שבין הקק"ל לאגודות שיתופיות (להלן: "אג"ש"). בחוזה הראשוני נקבע מפורשות, כי הקשר בין האג"ש לחבריה הוא קשר של חכירה; האג"ש מחוייבת לדאוג כי כל חבר יחתום על חוזה חכירה נפרד בהסכמת הקק"ל; החברים החדשים יקבלו את כל הזכויות כמו חברים וותיקים. מכאן שמעמד כל מתיישב (בודד) הינו במובהק מעמד של חוכר בעל זכויות מפורשות בקרקע למצער! במקרים מסוימים אף הקפידה הקק"ל להחתים על חוזי החכירה אף את חברי האג"ש עצמה. ראו גן שמואל, חוזה חכירה מיוחד (עוד בשנת 1924!).

 

1.2. מטרות השימוש בקרקע


1.2.1. כאן אין כל שוני מובהק בין שני סוגי החוזים – על-פי החוזים הנוכחיים (רובם) ועל-פי החוזה הראשוני השימוש בקרקע הינו למטרות חקלאיות ו/או למטרות מפעלים, מבני תעשיה ומלאכה מוקדי תעסוקה אחרים. אולם, ראו הערותינו להלן בדבר מערכת היחסים הלא-פורמלית ובדבר שינוי ייעוד לקרקע עירונית לבנין.


1.2.2. בענין זה יש מקום לציין את מערכת היחסים הלא-פורמלית (או נכון יותר הפורמלית אך הלא מודגשת דיה) אשר מצאנו שהיתה נהוגה בין היישובים לבין המוסדות המיישבים שעניינה מטרות השימוש בקרקע. במחקרנו מצאנו פעמים רבות סימוכין לכך שהקק"ל ביקשה את היישובים עצמם להגדיר את מטרות השימוש בקרקע ו/או לחלופין הגדירה בהסכמים שונים מטרות קרקע לשימושים חקלאיים בלבד בעוד ברור היה כי חלק ניכר מהקרקע ישמש גם לתעשייה או מלאכה או לתיירות וכו'. ראו למשל קיבוץ חצור אשר טרם עלייתו על הקרקע הפעילו חבריו מפעל משגשג שהכנסותיו היוו מרבית מהכנסות הקיבוץ וברור היה כי ימשיכו להפעילו; ראו גם קיבוץ איילון, ולעניין זה כל ההתיישבויות ההרריות, אשר ברי היה כי לא יוכלו להתפרנס אך מחקלאות באשר הקרקע ההררית לא התאימה כלל לגידולים רחבי היקף; דוגמאות זהות ניתן למצוא ביישובים שונים כגון הזורע, משק הפועלות פתח-תקווה ועוד.


1.3. זכות השכירות – פינוי והחזרת הקרקע בתום תקופה קצובה

 

1.3.1. על-פי החוזים הנוכחיים, פעמים רבות מוקנית לקק"ל זכות לקבל את הקרקע חזרה בתום תקופת החכירה.

 

1.3.2. על-פי החוזה הראשוני – זכות החכירה נועדה במפורש להורשה.

 

1.4. תקופת החכירה –

 

1.4.1. החוזים הנוכחיים הינם לתקופה מקסימלית של 49 שנה (חריגים מעטים ביותר ל-99 שנה), פעמים רבות לתקופות קצרות בהרבה.

 

1.4.2. בחוזה הראשוני התקופה המוצעת היתה בת 49 שנה, או 99 שנה, או לצמיתות. בכל מקרה נתונה תמיד אופציה לחידוש החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה או 99 שנה. אף בעובדה זו יש להעיד על מעמדו האיתן של החוכר.

 

1.4.3. מסקנה ראשונית, חד משמעית ומבוססת היטב מן האמור הינה, כי ביישובים רבים, אף כי חל עליהם משטר הסכמי נוכחי של הסכמי חכירה ל-3 שנים בלבד היתה כוונת הצדדים להתקשר בהסכמי חכירה לדורות ל-49 שנים לפחות. ראו חצרים, צובה, גן שמואל, בית- השיטה ועוד.

 

1.5. החזרת הקרקע בנסיבות מיוחדות –

 

1.5.1. בחוזים הנוכחיים שהינם חוזים משולשים או דו-צדדיים מופיעים סעיפים המאפשרים לקק"ל לקבל חזרה את האדמה בנסיבות מיוחדות המחייבות או המקימות צורך לעשות כן, על-פי שיקול דעתה הבלעדי של הקק"ל.

 

1.5.2. בחוזה הראשוני מדובר בהחזרת הקרקע מטעמי לאומיים או ציבוריים בלבד. הקביעה אם הטעמים אכן מספיקים תקבע לא על-ידי הקק"ל בלבד אלא על-ידי ועדה בה ייטלו חלק חבר הקק"ל, חבר מטעם החוכר וחבר מטעם צד שלישי בהסכמה או מטעם ההסתדרות הציונית.

 

1.6. שינוי ייעוד –

 

1.6.1. בחוזים הנוכחיים נקבע כי ניתן לקחת בחזרה את הקרקע במקרה של שינוי ייעוד "על-ידי תוכנית בעלת תוקף או על-פי כל דין", ללא הבחנה בסוגי שינוי הייעוד.

 

 1.6.2 בחוזה הראשוני שינוי ייעוד לזכות חכירה עירונית יבוצע כך: השינוי יכול להיות ביוזמת החוכר(!) במידה והקק"ל מחליטה על שינוי ייעוד, לחוכר ניתנת זכות בכורה לרכוש את הקרקע לבנין; בכל מקרה יקבל החוכר גם פיצויים וגם זכות לקבלת חלק בנחלה העירונית החדשה(!) (יש לציין כי זכות זו קיימת אף בחוזים הקדומים ביותר גם אם לא כמצטברת); נקבעו זכויות מיוחדות ליורשי החוכר לקבלת קרקע לבנין.

 

1.7. פיצוי בגין שינוי ייעוד או החזרת הקרקע לקק"ל -

 

 1.7.1. יש המפרשים את לשונם של החוזים הנוכחיים כמתירה פיצוי חקלאי בלבד (אף, כי לטעמנו פרשנות זו אינה עולה בקנה אחד אף עם לשונם של חוזים אלה).

 

1.7.2. בחוזה הראשוני, בכל מקרה של החזרת הקרקע לקק"ל בין בגין שינוי ייעוד ובין בגין עודף  קרקע, נקבע מנגנון הפיצוי המצטבר הבא: הפיצוי יינתן בגין השקעות החוכר בהשבחה ממושכת, בגין הבניינים וההשבחות, בגין ההפסד שנגרם בגין העברה מהקרקע. גובה הפיצוי יהיה בשווי סכום ההשבחות ובנוסף 50% מהסכום בו עלה ערך הקרקע עקב ההשבחה, בנוסף אף מצויין בחוזה הראשוני כי גובה הפיצוי הכולל לא יעלה על "¾ ממחיר הקרקע הגבוה"(!!!) ומכאן כי המדובר בפיצויי הכולל במפורש את עליית שווי הקרקע בעקבות שינוי הייעוד.

 

1.7.2.1. בכל מקרה גובה הפיצוי יקבע על-פי החלטתה של ועדה בה לחוכר יש נציגים והוא אף יכול לערער על החלטת ועדה זו (לעיתים).

 

1.7.3. עקרונות הפיצוי דלעיל מתחזקים לנוכח השוואה בין מעמד חכירה עירונית או לבר-עירונית לבין חכירה חקלאית. במסגרת מחקרנו מצאנו תימוכין וסימוכין רבים לכך, כי הקק"ל הכירה בפיצויים מפורשים עד לגובה 50% מערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד אף בגין שינוי ייעוד מובהק בקרקע עירונית. ראה גם השוואה מפורשת בין שינויי יעוד ב"שיכונים עממיים" לבין שינויי ייעוד ביישובים חקלאיים.


סיכום ומסקנות כלליות

מכל האמור לעיל ומשילוב של סוגיות שונות במחקרנו עולות המסקנות הבאות:

קיימות בחוזה הראשוני הוכחות מפורשות רבות לכוונתה של הקק"ל בהחכרת הקרקע למתיישבים אשר אינן עולות בקנה אחד עם נוסח החוזים הנוהגים דהיום. הקק"ל, על-פי החוזה הראשוני התכוונה לתת למתיישבים זכויות מלאות בקרקע פרט לבעלות. זכויות שכללו במובהק זכויות בהשבחת הקרקע, בנית בניינים ופיתוח עירוני, חכירה לתקופות ארוכות ביותר ופיצויי נדיב עקב החזרת קרקע.

מערכת ההבנות, הציפיות וההבטחות, כמו-גם נוסח חוזה החכירה הראשוני עצמו, מעלים תמונה שונה מזו העולה מפרשנות לשונית גרידא של הסכמי החכירה והמשטרים ההסכמיים החלים על היישובים דהיום. מדיניות החכרת הקרקעות כעולה ממחקרנו מעידה על הקניית זכויות בעלות או מעין בעלות על אדמותיהם למתיישבים וכן זכויות לפיצויים הוגנים, לרבות בגין עליית שווי הקרקע בעת שינויי ייעוד הקרקע.

מערכת ההבנות והשיקולים כללה שיקולים כלכליים וחברתיים רבים, אשר שילבו בין ערכי העם והלאום וגאולת אדמת המולדת, בין הצורך בהבטחת זכויות המתיישבים בקרקעותיהם, ובין הצורך המקביל למנוע ספסרות במחירי האדמות.

במטרה להתחשב במערכת שיקולים מורכבת זו פעמים רבות, נעשו הסדרים מיוחדים למראית עין שנועדו להציג מצב דברים השונה מאשר אירע בפועל , תוך מגבלת הדרישה להמשיך ולהציג קו אחיד של שמירה על אדמות הלאום. ראו קיבוץ יד מרדכי – מכירת עצים במקום קרקע; קיבוץ הזורע – רישום האדמה על-שם הקק"ל ופטור מדמי חכירה; מושב רוחמה –החלפת אדמות בבעלות באדמות בזכות חכירה ועוד.

מערכת השיקולים באשר לקרקעות ארץ-ישראל ודרכי חכירתן, שילבה אף טיעונים משפטיים רבים לרבות שאלות חוזים אחידים וסוגיות שוויון בין החכרה עירונית לחקלאית ואף מסיבות אלו הוצגו, עוד בעבר, הסדרי חכירה למראית עין השונים ממצב הדברים שנהג בפועל.

פרט למדיניות הכללית של המוסדות המיישבים והמתיישבים קיימים הסדרים ומשטרים חוזיים שונים, מיוחדים ומגוונים בין הקק"ל לבין יישובים רבים. למעשה, להערכתנו, החריגים היוצאים מהכלל, המקנים כאמור זכויות משופרות למתיישבים, מהווים כ-25% מסך ההתקשרויות החוזיות בתקופה שקדמה לקום המדינה.

לנוכח השינויים הרבים בין הסכמי החכירה, העדויות בדבר שינויים חד צדדיים של תניות ומשטרים הסכמיים ובעיקר השוני בין תניות הסכמי החכירה דהיום לתניות חוזה החכירה הראשוני ראויה, לטעמנו, הקביעה, כי שינויים אלו נעשו שלא בידיעת המתיישבים ומתוך פרשנות מוטעית של מערכת הציפיות, ההבטחות וההבנות בין המתיישבים לקק"ל בשנים 1900-1950, בין על-ידי הקק"ל ובין על-ידי מנהל מקרקעי ישראל.

אמור מעתה: אין ללמוד מלשונם של הסכמי ההתקשרות הקיימים בקרקעות ישראל, כאילו קרקעות אלה נתנו למתיישבים החקלאיים כ"פיקדון" גרידא, אלא שהמתיישבים זכאים למכלול של זכויות ולהכרה בקניינם בקרקעותיהם.